Перечень программных продуктов, участвующих в распространении СНБ

Статус информации по программным комплексам, участвующим в распространении СНБ

ИНФОРМАЦИОННОЕ СООБЩЕНИЕ
о статусе регистрационных карт, свидетельств о включении программных продуктов в перечень программ, допущенных к распространению эталона федеральной сметно-нормативной базы ценообразования в строительстве,
реестра (перечня) программных продуктов сметных расчетов, участвующих в распространении сметно-нормативных баз федерального и
территориального уровней (ФСНБ-2001, ТСНБ-2001)

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации одним из основополагающих принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, согласно которому при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Действие данного принципа находит свое отражение и в ряде иных законодательных актов. В частности, Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» закрепляет в качестве одной из целей правового регулирования отношений, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Практическая реализация принципа эффективности использования бюджетных средств закреплена постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 № 427 «О порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета» (далее – Постановление Правительства РФ от 18.05.2009 № 427), согласно которому финансирование объектов капитального строительства, реконструкции или технического перевооружения (если такое перевооружение связано со строительством или реконструкцией объекта капитального строительства) за счет средств федерального бюджета (далее – объект капитального строительства), осуществляется при условии обязательной проверки достоверности определения сметной стоимости таких объектов на предмет соответствия сметным нормативам, включенным в федеральный реестр сметных нормативов, физическим объемам работ, конструктивным, организационно-технологическим и другим решениям, предусмотренным проектной документацией.

Расчет сметной стоимости объектов капитального строительства осуществляется на основании сметных нормативов, которыми согласно подп. «в» п. 6 Постановления Правительства РФ от 18.05.2009 № 427 являются сметные нормы и методические документы, регламентирующие порядок разработки и применения сметных норм, подлежащие применению при определении сметной стоимости строительства.

Приказом Минрегиона России от 11.04.2008 № 44 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения нормативов в области сметного нормирования и ценообразования в сфере градостроительной деятельности» (далее – Приказ от 11.04.2008 № 44) определено, что сметные нормативы в зависимости от назначения, принадлежности и порядка утверждения подразделяются на государственные, территориальные, отраслевые и индивидуальные.

В соответствии с Приказом Минрегиона России от 15.07.2009 № 296 «Об утверждении Порядка формирования и ведения федерального реестра сметных нормативов, подлежащих применению при определении сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, а также предоставления сведений, включаемых в указанный реестр» условием применения сметных нормативов при определении сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, является их включение в федеральный реестр сметных нормативов.

Методикой определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации. МДС 81-35.2004 (утв. постановлением Госстроя Российской Федерации от 05.03.2004 № 15/1) при выпуске и обработке сметной документации рекомендуется максимально использовать вычислительную технику и программные средства. Применение указанных средств позволяет автоматизировать выпуск и экспертизу сметной документации, а также оформление первичной учетной документации, применяемой в строительстве для расчетов за выполненные работы и обеспечивать контроль за расходованием денежных средств и списанием материальных ресурсов.

Нормативно-правовые акты Правительства Российской Федерации, Минрегиона России и иных компетентных органов государственной власти устанавливают критерии оценки эффективности расходования бюджетных средств, которыми, согласно п. 18 Положения о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 18.05.2009 № 427, являются изучение и оценка расчетов, содержащихся в сметной документации, в целях установления их соответствия сметным нормативам, включенным в федеральный реестр сметных нормативов, физическим объемам работ, конструктивным, организационно-технологическим и другим решениям, предусмотренным проектной документацией.

Руководствуясь данными положениями, организации, осуществляющие составление и проверку сметной документации, используют в целях оптимизации своей деятельности различные программные комплексы автоматизации сметных расчетов в строительстве, включающие в себя электронные версии сметных нормативов.

Вместе с тем, соответствие таких производных версий сметным нормативам, изданным в установленном порядке и включенным в федеральный реестр, в каждом отдельном случае подтверждается только разработчиками таких программных комплексов, которые осуществляют перевод исходных сметных нормативов в формат (структуру) какого-либо программного комплекса самостоятельно. При этом имеется вероятность того, что производная база данных вследствие технологических или иных факторов будет содержать ошибки и искажения в сравнении с официальными сметными нормативами. Следствием подобного расхождения электронных сметно-нормативных баз данных с официальными сборниками сметных нормативов являются ошибки в составлении и проверке сметной документации и перерасход бюджетных средств.

О возможности возникновения подобной ситуации и необходимости принятия мер по ее предотвращению неоднократно отмечалось уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации. В частности, о возможности искажений редакции нормативных и методических документов, установленными в копиях официальных изданий, распространяемых коммерческими организациями и необходимости упорядочения информирования предприятий строительного комплекса Российской Федерации и организаций, использующих в своей работе нормативную и методическую документацию по вопросам ценообразования и сметного нормирования в строительстве упоминало Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству в письме от 08.02.2008 № ВБ-339/02.

Разработчики программных комплексов для осуществления сметных расчетов в основном являются частными, коммерческими организациями, осуществляющими свою деятельность с целью извлечения прибыли. Таким образом, с одной стороны, применение со стороны органов государственного управления мер административного регулирования (воздействия) в отношении процесса разработки, сопровождения и распространения создаваемых ими продуктов, в том числе создания баз данных копий утвержденных в установленном порядке сметных нормативов, представляется недопустимым как вмешательство во внутренние дела частных лиц, не основанное на законе и ограничивающее право лица на свободу экономической деятельности. Так, в частности, по имеющейся информации, в течение длительного периода времени на территории Российской Федерации и субъектов Российской Федерации участниками рынка программных продуктов сметных расчетов сформирована практика сопровождения соответствующих программ и баз данных документами разработчика, в том числе регистрационными картами и сертификатами, что, как правило, имеет своей целью информирование пользователя о непосредственном разработчике программного продукта или электронной сметно-нормативной базы данных и обеспечение возможности получения конечным пользователем технической и методической информации.

Указанная практика сопровождения экземпляров программных продуктов сметных расчетов документами разработчика в настоящее время не имеет специального законодательно закрепленного регулирования.

В то же время в соответствии с п. 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации, Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
В данной ситуации и в связи с недопустимостью применения не предусмотренных законом мер административного регулирования в гражданско-правовых отношениях уполномоченными органами государственной власти какие-либо нормативно-правовые акты, регламентирующие указанную сферу деятельности не издавались.

Одновременно существует необходимость обеспечения защиты общественных, государственных интересов по соблюдению бюджетной дисциплины и обеспечению эффективности расходования бюджетных средств. Следовательно, при применении в составлении и экспертизе сметной документации специализированных программных средств особенно актуально обеспечение соответствия используемых копий сметных нормативов их официальным версиям.

На текущий момент отсутствуют законодательные акты, регулирующие процедуру установления соответствия производных баз данных сметных нормативов их официальному первоисточнику. Осуществление уполномоченным органом государственного регулирования должно соответствовать юридической природе и характеру общественных отношений, складывающихся в сфере государственного контроля (надзора), вводимые ограничения прав и свобод граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью должны быть соразмерными конституционно значимым целям и не создавать препятствий их экономической самостоятельности и инициативе.

Вместе с тем имеется необходимость в обеспечении баланса между правами частных лиц, с одной стороны, интересами государства и общества, с другой стороны, в целях защиты личности, общества и государства от злоупотребления свободой предпринимательской деятельности.

Поэтому совершенно обоснованно в сложившейся ситуации участие профессиональной общественности в урегулировании возникшей коллизии по вопросу обеспечения балансов интересов частных лиц – разработчиков программных комплексов сметных расчетов, заинтересованных в реализации своих прав на свободу экономической деятельности и невмешательстве в процесс разработки и распространения создаваемых ими продуктов, а также государства и общества, заинтересованных в оптимизации и обоснованности использования бюджетных средств.

В этой связи, следует отметить положительную тенденцию в реализации общественных инициатив, выдвинутых профессиональным сообществом инвестиционно-строительной сферы.

Так, 18-19 марта 2008 года состоялось Всероссийское совещание по вопросам реализации государственной политики в сфере ценообразования и сметного нормирования в строительстве с участием руководителей структурных подразделений Росстроя, представителей Федерального государственного учреждения «Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов» (далее – Федеральный центр ценообразования), Главгосэкспертизы России, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, представителей профессиональной общественности, предприятий-инвесторов в сфере строительства, организаций строительного комплекса.

Предметом обсуждений Всероссийского совещания являлись вопросы о ходе реализации государственной политики в сфере ценообразования и сметного нормирования, о необходимости усиления контроля за внедрением, применением и соответствия баз данных в составе автоматизированных программ сметных расчетов официальной редакции сметных нормативов, применяемых для определения стоимости объектов, финансируемых за счет средств бюджетов различных уровней.

По результатам Всероссийского совещания была утверждена резолюция, в которой участникам Всероссийского совещания были даны необходимые рекомендации и указания, о чем заинтересованные лица были уведомлены письмом Росстроя от 07.04.2008 № ВБ-1356/02. В частности, пунктом 5 Резолюции Федеральному центру ценообразования было поручено организовать проверку соответствия баз данных сметных нормативов, содержащихся в составе автоматизированных программ сметных расчетов, официальной редакции документов государственной системы ценообразования всех уровней.

Общественная инициатива профессионального сообщества не ограничена только рамками Всероссийского совещания от 18-19 марта 2008 года, развитие принятых им решений являлось предметом обсуждения и на других собраниях, в том числе на Всероссийском совещании по вопросам реализации государственной политики в области ценообразования и сметного нормирования в градостроительной деятельности от 04 февраля 2010 года.

Резолюцией Всероссийского совещания от 04 февраля 2010 года поднимался вопрос о необходимости реализации государственной политики в сфере ценообразования в части проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства. Указывалось на необходимость со стороны Федерального центра ценообразования обеспечить контроль за достоверностью государственных сметных нормативов, применяемых на территории соответствующих субъектов Российской Федерации. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано провести в регионах мероприятия по проверке соответствия баз данных сметных нормативов, содержащихся в составе автоматизированных программ сметных расчетов, официальной редакции документов государственной системы ценообразования всех уровней.

Данные инициативы также полностью поддержаны непосредственно потребителями сметных программ - сметчиками, в частности, в рамках профессионального объединения - Общероссийского профессионального союза инженеров-сметчиков (ОПСС). Следует отметить, что профсоюз основываясь на многочисленных обращениях граждан, указывающих на большое количество ошибок, содержащихся в сметно-нормативных базах некоторых программных комплексов, также обращал внимание на существование так называемой «проблемы достоверности» сметных нормативов, используемых в различных программных комплексах и оказываемых ею негативных последствиях на инвестиционно-строительную отрасль экономики. Позиция профсоюза по данному вопросу еще в 2009 году была изложена в информационном сообщении Общероссийской комиссии по проблемам использования сметных программ, содержащих недостоверные данные.

Государственные и муниципальные заказчики строительства, осуществляемого за счет бюджета, в соответствии с действующим законодательством должны обеспечить эффективное и целевое использование бюджетных средств и, в виду необходимости обеспечения недопущения нецелевого использования бюджетных средств, должны иметь возможность ориентироваться во множестве предлагаемых на рынке автоматизированных программных комплексов сметных расчетов, используя систему контроля качества и процедуру проверки таких программ.

Руководствуясь резолюциями Всероссийских совещаний от 18-19 марта 2008 года и от 04 февраля 2010 года, сообществом профессиональных участников рынка программных продуктов сметных расчетов, разработана программа по созданию в рамках гражданско-правовых отношений системы обеспечения достоверности и гарантий соответствия применяемых в Российской Федерации сметных нормативов, предполагающая возможность проведения добровольного тестирования программных продуктов на предмет корректности представления сметно-нормативной информации при переводе ее в формат соответствующего программного продукта с последующим включением информации о результатах тестирования в реестр (перечень) программных продуктов сметных расчетов, участвующих в распространении сметно-нормативных баз федерального и территориального уровней, для ознакомления всеми заинтересованными лицами и выдачей по обращению заявителя соответствующего свидетельства.

Ключевыми положениями и принципами данной программы являлись:
1. Принцип безвозмездности услуг по тестированию программных продуктов;
2. Принцип добровольности тестирования;
3. Осуществление деятельности на основании гражданско-правового договора;
4. Привлечение в качестве экспертной организации одного из профессиональных участников рынка разработки сметных нормативов, располагающего необходимыми кадровыми, техническими и информационными ресурсами, а также высоким авторитетом в указанной области и деловой репутацией.

Таким образом, практическое внедрение положений программы позволяет выявлять уже имеющиеся случаи несоответствий в содержании баз данных при их использовании, предотвращать их появление путем проведения проверок программных комплексов на предмет выявления несоответствий, с одновременным информированием широких слоев общественности и профессионального сообщества о выявленных ошибках и несоответствиях, установленных в ходе использования программных комплексов сметных расчетов и их проверке, и имеет своей конечной целью защиту эталонной сметно-нормативной информации от неправомерного искажения, уничтожения, модифицирования, а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации в соответствии с п.1 статьи 16 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации».

При этом следует обратить особое внимание, что введение системы общественного контроля признаков достоверности используемых сметных нормативов само по себе не может умалять установленной действующим законодательством ответственности разработчиков сметных программ за качество производимого продукта по всей схеме распространения такого продукта от производителя (разработчика) до конечного потребителя, включая участвующих в распространении товара посредников (распространителей).

Правовыми предпосылками и основой деятельности по тестированию программных продуктов сметных расчетов, формированию и размещению в открытом доступе реестра (перечня) программных продуктов сметных расчетов, участвующих в распространении сметно-нормативных баз федерального и территориального уровней, и выдачи свидетельств выступают положения части 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации, части 1 статьи 8 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», которыми гарантировано право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, что в свою очередь и определяет правовой статус соответствующего реестра (перечня) и свидетельств.

По имеющейся информации, специальные нормативно-правовые акты, регулирующие указанную сферу общественных отношений, в том числе подзаконные и ведомственного уровня, в настоящее время в действующем российском законодательстве отсутствуют, что обусловлено как вышеуказанными причинами о недопустимости административного регулирования в гражданско-правовых отношениях, так и возможностью урегулирования данного спектра правоотношений в рамках успешно реализуемой общественной инициативы профессионального сообщества.

Применительно к этому следует отметить, что п. 2 ст. 6 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что в отсутствие специального нормативно-правового регулирования права и обязанности сторон определяются исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства и требований добросовестности, разумности и справедливости.

Исходя из этого и в целях практического осуществления предусмотренной программой деятельности профессиональным сообществом принято решение о привлечении в качестве экспертной организации Федерального центра ценообразования.

В период с 2008 по настоящее время Федеральным центром ценообразования совместно с рядом разработчиков программных комплексов, коммерческими и общественными организациями, была проведена работа по реализации указанной программы.

В частности, проведена проверка значительного числа программных комплексов на предмет соответствия используемых ими баз данных официальным сметным нормативам, корректности алгоритмов преобразования входных данных в результат, степени достоверности получаемых с их помощью расчетов, на наличие необходимого уровня защиты заложенной в продукт сметно-нормативной базы от несанкционированных изменений и дополнений, наличие заложенных вредоносных программных кодов. Положительный итог проведения проверки соответствия используемой программой сметного норматива подтверждается в каждом отдельном случае свидетельством Федерального центра ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов.

Результаты тестирования программных продуктов размещены на официальном Интернет-сайте Федерального центра ценообразования - www.fgufccs.ru в форме реестра (перечня) программных продуктов сметных расчетов, участвующих в распространении сметно-нормативных баз федерального и регионального уровней (ФСНБ-2001, ТСНБ-2001), содержащего информацию о сметных программах и наличии в них достоверной, что установлено путем проверки, редакции нормативов территориального и федерального уровней, и представляющего по существу упорядоченную и систематизированную определенным образом информацию, размещенную обладателем такой информации в открытом доступе для ознакомления всеми заинтересованными лицами.